四月初的朝会上，杜预手捧一卷厚厚的舆图册站在丹墀之下，讲了一个时辰。他从关中讲到江南，从陇西讲到辽东，口中数据如流水般倾出：“陛下，臣命户部属官用三月时间清查全国二十三路之常平仓储量、市易务收售之数与各州府税赋实物，得出一个结论——富的地方富得流油，穷的地方穷得揭不开锅。去年江东八郡存粮四十万石，堆在仓里生了虫，而雍州陇西三郡入冬时靠朝廷紧急调粮才没饿死人。河西走廊囤了上万匹军马卖不出去，建业的船场却因缺木料半停工了整三个月。”
刘封坐在龙椅上没动，目光从舆图册上一路扫过去。杜预说到要紧处，大步走到悬在殿侧的巨幅疆域图前，掌心拍在江东的位置：“问题不在东西多少，在东西运不过去。江南的粮到不了陇西，陇西的马到不了建业，中间的商贾层层加价，三成货品运到地方只剩七成，损耗全算在百姓头上。”
“所以朕要设均输官。”刘封接过话头，声音不高，却让满朝文武都竖起了耳朵，“常平仓管的是‘粮’的储与放，市易务管的是‘价’的平与稳，均输官管的是‘物’的运与调。东西南北互通有无——南方多粮者调粮北上，北方多铁者输铁南下，关中有绢、巴蜀有盐、荆襄有木、陇右有马，各地有各地的出产，由朝廷统一规划、统一运价、统一调配，让天下物产不再堆在仓里发霉。”
话音落下，户部尚书出班奏道：“陛下，均输官若设，臣斗胆请问——调运所需的船、车、马匹、人工，从何而来？沿途关卡税赋如何厘清？地方官吏若强行征调民夫，岂非另生一害？”
刘封微微颔首：“问得好。所以均输官不征民夫。”他示意杜预展开另一卷文书，“户部会同工部已拟定条陈——均输之船，以官造漕船为主，辅以招募民间商船编入船队，按航程付运费；均输之车，用驰道驿站制，每驿配官马二十匹，换马不换人，沿途驿站负责补给；均输之工，不再强制征发百姓，由均输司按市价雇募挑夫，工钱当日结算。朕的原则只有一条——朝廷出钱，买商人的运力，买百姓的气力，用银子开路，不是用鞭子开路。”
群臣窃窃私语。老御史又颤颤巍巍出班：“敢问陛下，雇船雇马雇人的钱，从何处来？”
“从市易务收的平价货利、常平仓的粮息中拨付。”刘封从案上拿起一本账册晃了晃，“去年常平仓、市易务两项，国库净入一百六十万贯。朕留四十万贯作均输本金，头三年不求盈利，只求把天下商路打通。三年之后，均输司自收运费，反哺国库。”
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